Autonomía local in Spanien und kommunale Selbstverwaltung in Deutschland: eine rechtsvergleichende Untersuchung mit Blick auf Grundstrukturen und aktuelle Probleme

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Gemeinden und Provinzen im spanischen Konstitutionalismus 111. Die wegweisenden Aussagen der Verfassung von Cädiz (1812) .... 12a) Die Adaption der französischen Idee vom pouvoir municipal ... . 13aa) Zur Entwicklung des Prinzips in Frankreich 13bb) Übernahme der wesentlichen Elemente in Spanien 14b) Beibehaltung zentralistischer Elemente des Antiguo Regimen inOrientierung am Verwaltungssystem Napoleons 152. Das Pendeln des Kommunalwesens zwischen selbstverwaltungs-freundlichen und dirigistischen Konzeptionen 17a) Die Reformen unter Javier de Burgos - Institutionalisierung derProvinzverwaltung 17b) Die Kommunalgesetzgebung bis 1856 183. Gemeinden und Provinzen zwischen Revolution und Erster Republik 21III. Die Kommunalverwaltung im 20. Jahrhundert 221. Das „Projekt von Maura (1907) 232. Das Estatuto Municipal zur Zeit der Diktatur Primo de Riveras ... . 243. Die Zweite Republik (1931-1939) 264. Die Krise des municipalismo in der Franco-Diktatur (1939-1975) .. . 27a) Kompetenzentzug trotz des gesetzlich verankertenUniversalitätsprinzips 29b) Die staatliche Vormundschaft über die kommunalen Organe ... . 30c) Die notleidende kommunale Haushaltslage 31d) Kritische Reaktionen und bescheidene Reformansätze 315. Die Phase der Übergangszeit 32IV. Zusammenfassung 33IXZweites KapitelDie Koexistenz „autonomer Verwaltungsträger als Strukturprinzipder neuen spanischen Staatsorganisation - die wichtigstenKoordinaten für das Verfassungssystem des politischen PluralismusI. Die grundsätzliche Entscheidung des Verfassunggebers für die vertikaleGewaltenteilung in einem weitgehend dezentralisierten Staatsaufbau .. . 35II. „Territoriale Autonomie als leitendes staatsorganisatorischesAufbauprinzip und ihr materieller Aussagegehalt 381. Die Vielschichtigkeit des Autonomiebegriffs 392. Von der staatlichen Souveränität abgeleitetes Recht aufeigenverantwortliche Aufgabenwahrnehmung 403. Begrenzung der Autonomie durch andere Verfassungsprinzipien ... 41a) Einheit der Nation 42b) Solidarität 43c) Kooperation und Koordination 44III. Die regionale Autonomie in der Verfassung von 1978: Entwurf einer„Zwei-Klassen-Autonomie mit dispositivem Charakter 461. Die unterschiedlichen Wege zur Erlangung der Autonomie 47a) Das „normale Verfahren nach Artikel 143 CE 48b) Das erschwerte Verfahren nach Artikel 151 CE 492. Die Verallgemeinerung des Autonomisierungsprozesses 493. Der aktuelle Stand 51IV. Leitstrukturen der autonomen Organisation und des Verhältnisses derAutonomen Gemeinschaften gegenüber dem (Zentral-)Staat 531. Demokratisch-parlamentarisch organisierte Gebietskörperschaftenohne Staatsqualität 532. Die autonomen Rechtsquellen 54a) Die Autonomiestatute als Bestandteil des bloque de laconstitucionalidad 54b) Die autonome Gesetzgebung 563. Die Zuständigkeitsaufteilung zwischen Staat und AutonomenGemeinschaften 57a) Die verfassungsrechtliche Ausgangslage und ihre Schwächen ... . 57aa) Zusätzliche Rückverweisungen im Katalog ausschließlichstaatlicher Zuständigkeiten 58bb) Keine deutliche Trennung nach Legislativ- undExekutivaufgaben - die uneinheitliche Terminologie desVerfassungstextes 59cc) Unklarheiten in bezug auf die Reichweite staatlicher„Grundlagengesetzgebung: Die materielle Interpretation der„bases 60b) Ein konkretes Beispiel: die Regelungszuständigkeiten auf demGebiet des Kommunalrechts 63aa) Der „bipolare Charakter der RegelungsmaterieKommunalrecht 63bb) Staatliche Regelung der „Grundlagen für die Rechtsordnungder öffentlichen Verwaltungen 64c) Fortbestehende Probleme bei der Abstimmung staatlicher undautonomer Exekutivbefugnisse auf regionaler Ebene 66aa) Die mißglückte Transformationsphase: Perpetuierung derAdministration periferica - Verdoppelung und Vermischung vonVerwaltungszuständigkeiten 67bb) Zusätzliche Schwierigkeiten beim Aufbau der regionalenVerwaltungsorganisation 70cc) Ansätze zur Verwaltungsvereinheitlichung in Anlehnung an„vollzugsföderale Vorbilder 704. Die mangelhafte Umsetzung der Prinzipien Koordination bzw.Kooperation 72V. Wertende Zusammenfassung 731. Vertikal geliederte staatliche Organisation mit einigen noch ungelöstenProblemen 732. „Bundesstaat Spanien? 74Drittes KapitelDas Verfassungskonzept der autonomia local und seine Interpretationin Rechtsprechung und LehreI. Die unterbliebene Präzisierung der autonomia local im Verfassungstext . 791. Übersicht über die einschlägigen Verfassungsnormen 792. Die unmittelbar aus dem Verfassungswortlaut abzuleitendenSturkturmerkmale 81a) Aufgabe des „staatsdistanzierten Verständnisses der Gemeinde . . 81b) Die Eigenschaft als (rechtsfähige) Gebietskörperschaft - Garant fürkommunale Eigenverantwortlichkeit 82c) Demokratisch-repräsentative Organisation 82d) Die Provinz als (auch) kommunale Selbstverwaltungskörperschaft . 833. Offene Fragen an den Verfassungstext 834. Keine weiterführenden Hinweise in den Autonomiestatuten 845. Die wenig aufschlußreiche Entstehungsgeschichte der Verfassung ... 84II. Die verfassungssystematische Konturierung der autonomia local inRechtsprechung und Lehre 861. Autonomia local als staatsorganisatorisches Aufbauprinzip 87a) Die Kommunalverwaltung als „dritte Säule im Staatsaufbau? ... 88b) Qualitative Unterschiede zwischen regionaler und kommunalerAutonomie? 892. Autonomia local als institutionelle Garantie 91a) Die Rezeption der deutschen Lehre durch Parejo Alfonso undEmbid Iru)o 91b) Die konsentierende Rechtsprechung des Tribunal Constituaonal . . 91c) Institutionelle Garantie versus Grundrechtsschutz 94aa) Kein Grundrechtscharakter der autonomia local 95bb) Grundrechtsberechtigung der kommunalen Körperschaften imübrigen? 96d) Zwischenergebnis 983. Die Ausprägungen der autonomia local im einzelnen 99a) Der subjektsbezogene Inhalt: Die Garantie der Gemeinden,Provinzen und Inselverwaltungen 100aa) Institutionelle, nicht individuelle Garantie 100bb) Besonderheiten in bezug auf die Garantie der Provinzen: Der„Fall Katalonien und die „Ein-Provinz-Gemeinschaften . . 101b) Der funktionale Inhalt: Die kommunalenHandlungszuständigkeiten (competenaas) 103XIaa) Probleme bei der Bestimmung der „jeweiligen Interessen . . . 104bb) Neubestimmung unter Anlehnung an/. Burmeister: DieIdentität der Interessen und das kommunale Recht aufBeteiligung 105cc) Die „jeweiligen Interessen als Interpretationsansatz undAbgrenzungskriterium für den Gesetzgeber 108dd) Besonderheiten in bezug auf die Kompetenzausstattung derProvinzen 110c) Institutionelle Schutzrichtung: Kommunale Eigenverantwortlichkeitund ihre Grenzen 111aa) Die kommunalen „Selbstverwaltungshoheiten (potestades) . . 111bb) Grenzen der Eigenverantwortlichkeit 112d) Subjektive Rechtsstellungsgarantie: Kommunale Reaktions-möglichkeiten gegenüber Angriffen auf die autonomia local .... 115aa) Direkter Zugang zum Verfassungsgericht? 116bb) Rechtsschutz im verwaltungsgerichtlichen Verfahren 118e) Zusammenfassung: Die Wesenselemente der autonomia local ... . 119III. Das System der Rechtsquellen zum Kommunalwesen 1201. Die staatliche Kommunalgesetzgebung 121a) Das Gesetz zur Regelung der Grundlagen des Kommunalwesens . 121aa) Zulässige Regelung kommunaler Zuständigkeiten? 122bb) Die gesteigerte Geltungskraft (,,vis especifica) desGrundlagen-Gesetzes und ihre Wirkung in der Praxis 123cc) Kritik 124b) Staatliche Gesetze aufgrund anderer Kompetenztitel 125c) Zusätzliche Erforderlichkeit ergänzender staatlicher Regelungen . . 1262. Die regionale Kommunalgesetzgebung 127a) Der Regelungsbestand in den Autonomen Gemeinschaften 128b) Gründe für die Zurückhaltung des autonomen Gesetzgebers ... . 1283. Ausnahmen: Spezielle Kommunalverfassungen (Regimenes especiales) . 1304. Die kommunale Rechtssetzung 1315. Zusammenfassung 132Viertes KapitelDie Umsetzung der verfassungsrechtlichen Vorgabendurch den Gesetzgeber - insbeonsdere im staatlichen Gesetzüber die Grundlagen des Kommunalwesens (LBRL)I. Ausgangsüberlegungen des Grundlagen-Gesetzgebers 134II. Die Typologie kommunaler Körperschaften 1361. Genuine Gebietskörperschaften 139a) Die Gemeinde 139aa) Wesensmerkmale: Gemeindegebiet und Gemeindebevölkerung . 139bb) Strukturelle Defizite des derzeitigen Gemeindebestandes ... . 140cc) Notwendige Gebietsreformen - und mögliche Alternativen . . 141b) Die Provinz 144c) Die Inselräte auf den balearischen und kanarischen Inseln 1452. Fakultative kommunale Körperschaften 146a) Innergemeindliche Verwaltungskörperschaften (Entidadesinframuniapales) 146b) Verwaltungsgemeinschaften (Comarcas) 147XIIc) Umlandverbände (Areas metropolitanas) 148d) Freiwillig e Zweckverbänd e (Mancomunidades de Municipios) ... 149e ) Konsortien (Consorcios) 150III. Leitstrukturen der inneren Kommunalverfassung 1511. Die interne Organisation der Gemeinde 152a) Zuständigkeiten und Zusammensetzung des Gemeinderates(Ayuntamiento oder Pleno) 153b) Die starke Position des Bürgermeisters (Alcalde) 155c) Der Verwaltungsausschuß (Comision de Gobierno) 156d) Sonderordnungen für Kleingemeinden (Regimenes especiales) .. . 1572. Die interne Organisation der Provinz 1583. Exkurs: Kommunalverwaltung und Parteipolitik 1594. Die Austragung von Inter- bzw. Intra-Organstreitigkeiten 1615. Das kommunale Verwaltungspersonal 162IV. Rechte und Pflichten der Gemeindebürger 1631. Formen mittelbarer und unmittelbarer Bürgerbeteiligung 1632. Informations- und Kontrollrechte 1653. Rechte und Pflichten in bezug auf die kommunale Leistungsverwaltung 166V. Die Systematik kommunaler Kompetenzausstattung und der Abstimmungörtlicher Aufgabenwahrnehmung mit den Verwaltungen des Staates undder Autonomen Gemeinschaften 1671. Grundlagengesetzlich fixierte Aufgabenverteilungskriterien alsDirektiven für die regionale und staatliche Fachgesetzgebung 167a) Aufgabenverteilung entsprechend der „jeweiligen Interessen . . . 168b) Kriterien für die Bestimmung der „jeweiligen Interessen 169c) Ultima ratio: Beteiligung an gemeinsamen Verwaltungsverfahren . . 1692. Die Handlungszuständigkeiten der Gemeinden 170a) Eigene Zuständigkeiten 170aa) Gemeindekompetenzen zwingend implizierende Sachbereiche inArt. 25 II LBRL 170bb) Konkret bestimmte Mindest- oder Pflichtaufgaben (serviciosminimos) 171cc) Ergänzende Allzuständigkeitsvermutung? 172b) Übertragene Zuständigkeiten 1743. Die Handlungszuständigkeiten der Provinzen 175a) Eigene Zuständigkeiten 175b) Übertragene Zuständigkeiten 176c) Fortbestehende Probleme im Spannungsverhältnis zwischenProvinzen und Autonomen Gemeinschaften 1774. Das System der interadministrativen Beziehungen: Mechanismen zumAusgleich der sich regelmäßig überschneidenden „jeweiligenInteressen 179a) Gegenseitige Information 180b) Freiwillige Kooperation 180c) Subsidiär: Koordination 181aa) Koordinierung der gemeindeeigenen Aufgabenerledigung ... 183bb) Koordinierung der provinzeigenen Aufgabenerledigung .... 1835. Besonderheiten in bezug auf die kommunale Leistungsverwaltung . . 184a) Das Prinzi p des servicio püblico 184b) Die kommunal e Wirtschaftstätigkeit 186c) Monopolisierung bestimmter kommunaler Leistungsbereiche ... . 188XIIIaa) Der schillernde Begriff der servicios esenciales 188bb) Eigenständige Bedeutung des An. 86 III LBRL? 1896. Wertende Bestandsaufnahme des kommunalen Gestaltungsspielraums . 190a) Exemplifizierende Darstellung des derzeitigen Stands staatlicherbzw. regionaler Fachgesetzgebung 190aa) Bauleitplanung und Bauordnungsrecht 191bb) Denkmalschutz 193cc) Erziehungswesen 194dd) Sparkassen 194ee) Polizeiwesen und Zivilschutz 194ff) Gesundheitswesen 195gg) Abfallentsorgung 196hh) Fachgesetzliche Ingerenzen in bezug auf die möglicheKommunalisierung einzelner Leistungsbereiche (Wasser, Gas,Strom) 196b) Praktische Konsequenzen der grundlagengesetztlich determiniertenörtlichen Aufgabenerledigung 201aa) Systemimmanente Gefahr der „Hochzonung ursprünglichkommunaler Aufgaben 201bb) Die vielfach fehlende kommunale Leistungskraft als Auslöser„faktischer Hochzonungen 202cc) Aus dem Koordinationsprinzip folgende Ingerenzen 204VI. Die Leitlinien der Kommunalaufsicht 2051. Die allgemeine Aufsicht 206a) Rechtmäßigkeitskontrolle grundsätzlich nur durch dieVerwaltungsgerichte 206b) Ausnahmefälle administrativer Aufsicht 2072. Die „Sonderaufsicht im Zusammenhang mit der Koordinierungkommunaler Aufgabenerledigung 208a) Gesetzliche Bestimmung zusätzlicher Kontrollmöglichkeiten ... . 208b) Insbesondere: Genehmigungsvorbehalte 209c) Ersatzvornahme 2093. Die Fachaufsicht über die Wahrnehmung von Auftragsangelegenheiten 2104. Fazit 210Zweiter TeilDie rechtsvergleichende Auswertung des spanischen Systemsder autonomia local vor dem Hintergrund des Konzeptskommunaler Selbstverwaltung in der Bundesrepublik DeutschlandFünftes KapitelRekapitulation der verfassungsrechtlichen Koordinatendes deutschen KommunalrechtsI. Entstehungsgeschichtliche Auffälligkeiten kommunaler Selbstverwaltungin Deutschland 213II. Die verfassungsrechtlichen Gewährleistungen nach dem BonnerGrundgesetz 2161. Die Kommunalverwaltung als demokratisch legitimierter,dezentralisierter Bestandteil des Staates im Organisationsbereich derLänder 216XIV2. Art. 28 II GG als „institutionelle Garantie und ihre „klassischeDeutung in Lehre und Rechtsprechung 218a) Die institutionelle Rechtssubjektsgarantie 219b) Die objektive Rechtsinstitutionsgarantie 221aa) „Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft 221bb) Eigenverantwortlichkeit der Aufgabenerfüllung 223cc) Schranken des Selbstverwaltungsrechts 224c) Die subjektive Rechtsstellungsgarantie 2273. Kritik gegenüber der klassischen Interpretation und Neuansätze inSchrifttum, Verwaltungspraxis und Rechtsprechung 229a) Untauglichkeit des sog. „funktionalenSelbstverwaltungsverständnisses 230b) Das Kompensationsmodell „im engeren Sinn 231c) Die „verfassungstheoretische Neukonzeption / . Burmeisters . . . 232d) Die Funktionalreform 235e) Die Reaktion des Bundesverfassungsgerichts: Aufrechterhaltung des„klassischen Ansatzes - Grundlegende Änderungen im Detail . . 235aa) Ausgestaltungsbefugnis des Gesetzgebers 236bb) „Funktionale Begrenzung legislativer Gestaltungsmacht . . . 237cc) Determinanten für die gesetzliche Aufgabenregelung und denausnahmsweise zuzulassenden Aufgabenentzug 239dd) Gerichtliche Kontrolldichte 240Sechstes KapitelAus der rechtsvergleichenden Betrachtung zu gewinnende Erkenntnissefür das Kommunalrecht in der BundesrepublikI. Methodische Vorbemerkungen 242II. Vergleichbarkeit der grundlegenden, insbesondere verfassungs- bzw.staatsorganisationsrechtüchen Rahmenbedingungen derKommunalrechtsordnungen beider Staaten 2441. Die spezifische Funktion demokratisch legitimierter Kommunal-verwaltung als Garant vertikaler Gewaltenteilung undBürgerbeteiligung 2442. Im Grundsatz vergleichbare Sichtweisen zur „institutionellenGarantie der autonomia local bzw. der kommunalen Selbstverwaltung 246a) Kommunale Selbstverwaltung als primär gesetzesgeformteInstitution: „Grundrechtsähnlicher Eingriffsvorbehalt versus„rahmenrechtlicher Regelungsvorbehalt 247b) Unterschiedliche Wege bei der Begrenzung des gesetzgeberischenGestaltungsspielraums durch einen unantastbaren Kernbereich:Spezialität versus Universalität 248c) Begrenzungen außerhalb des Kernbereichs: VerfassungsrechtlicheAufgabenverteilungsprinzipien versus Komplementärfunktion einesmit verfassungsähnlicher Wirkung ausgestatteten staatlichenGesetzes 251d) Subjektive Abwehrpositionen und (verfassungs-)gerichtlicheKontrollbefugnisse 2533. Kommunalverwaltung als „dritte Säule im Staat? - StaatlicheRahmen- oder Grundlagenregelungskompetenz versus regionaleGlobalzuständigkeit für das Kommunalwesen 259XV4. Spanische Spezifika kommunaler Leistungsverwaltung 261a) „Servicio püblico versus Daseinsvorsorge und „Staatsaufgäbe . . 263b) Kommunale Wirtschaftstätigkeit 2695. Zwischenergebnis 271III. Verwertbarkeit des spanischen Rechtssystems für die funktionsgerechteBewältigung einzelner Probleme des deutschen Kommunalrechts? ... . 2721. Bestandssicherung für Gemeinden und Gemeindeverbände 2732. Sicherung des kommunalen Aufgabensubstrats 275a) Zur Reichweite eines gemeindlichen Aufgabenzugriffsrechts .... 276b) Schutzvorkehrungen gegen „Entörtlichungsprozesse 278aa) Die Situation nach „Rastede 278bb) Zusätzliche Ansätze im spanischen Recht? 2793. „Kompensation des Aufgabenentzuges durch Mitwirkung anüberörtlichen Entscheidungsprozessen 282a) Spanien: Integration und Partizipation 283aa) Möglichkeit der Mischverwaltung 283bb) „Institutionelle Mitwirkungsrechte 284b) Einschränkungen aus Sicht des deutschen Rechts 284aa) „Gemeinschaftsaufgaben? 285bb) Beteiligungsrechte 287cc) Fazit 2884. Staatliche Durchdringungen („Fremdsteuerungen) kommunalerEigenverantwortlichkeit 289a) Die zunehmende „Vergesetzlichung des örtlichenVerantwortungsbereichs 290b) Aus überörtlichen Planungsprozessen resultierende Ingerenzen . . 291aa) Bundesrepublik: Anhörungs- und Abwägungsgebot 292bb) Spanien: Koordination via Integration 295cc) Fazit 2965. Innere Kommunalverfassung und Bürgerbeteiligung 297a) „Einheitsgemeinde oder mehr Flexibilität? 299b) Das Verhältnis von Gemeinderat und Gemeindeverwaltung 300aa) Deutsche Reformdiskussionen 300bb) Spanische Lösungen? 302c) Zusätzliche Möglichkeiten verstärkter Bürgerbeteiligung 303aa) Dezentrale Entscheidungsorgane 304bb) Modifizierung des Kommunalwahlrechts und „Urwahl desBürgermeisters 305cc) Möglichkeiten „direkter Demokratie? 307d) Gemeindedemokratie und Privatisierung kommunalerAufgabenfelder 309IV. Perspektiven für die Zukunft 3111. Der lohnende deutsch-spanische Dialog im Bereich desKommunalrechts 3112. Die besondere Notwendigkeit des Dialogs vor dem Hintergrund deseuropäischen Integrationsprozesses 313a) Entwicklungstendenzen bei der Verwirklichung des EuropäischenBinnenmarktes 313b) Der Maastrichter Entwurf eines Vertrages über die EuropäischeUnion 315c) Die Europäische Charta der kommunalen Selbstverwaltung .... 317d) Fazit 319XVIAnhangÜbersetzung der für die vorliegende Untersuchung wichtigsten Verfassungs- undGesetzesbestimmungenI. Text der Spanischen Verfassung von 1978 (auszugsweise) 320II. Auszug aus dem Organgesetz über das Verfassungsgericht 323III. Übersetzung des staatlichen Gesetzes zur Regelung der Grundlagen desKommunalwesens 324